行政區(qū)劃，是指一個國家行政管理的區(qū)域組織系統(tǒng)。國家為了行政管理的方便，有效地控制各個地域，通常在其所轄的領土范圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分布、交通、歷史的傳統(tǒng)以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區(qū)，這種劃分叫做行政區(qū)劃。行政區(qū)劃設置是否科學合理，直接關系到行政管理的工作效能，關系到要素資源的合理配置，關系到經濟社會的健康發(fā)展。實施行政區(qū)劃調整，是優(yōu)化配置資源要素、促進全市經濟社會又好又快發(fā)展的關鍵舉措。為適應桂林市經濟社會發(fā)展的新情況、新要求，妥善把握市場經濟條件下的新情況，卓有成效地加強行政管理，增強中心城市的輻射功能，發(fā)揮城市的帶動作用，順應新形勢和解決新問題，適當調整、擴大桂林市的市區(qū)范圍，就成為桂林市行政改革的一種必然選擇。

一、桂林市現(xiàn)行行政區(qū)劃存在的主要問題
    桂林市現(xiàn)有行政區(qū)劃雖然歷經有多次調整，市區(qū)發(fā)展的空間卻沒有得到根本性的變化，仍然不能適應桂林市經濟社會發(fā)展的客觀需要，其弊端和主要問題表現(xiàn)在：

（一）桂林市現(xiàn)行行政區(qū)劃是計劃經濟的歷史產物
    長期以來，我國實行的是計劃經濟，受計劃管理體制的影響，行政區(qū)劃管理亦與其相對應。然而今天的形勢已發(fā)生重大變化，不僅社會主義的市場經濟已經確立，而且我國業(yè)已成功地加入WTO.在這全新的形勢下，如何應對經濟一體化的發(fā)展需要，怎樣營造可持續(xù)經濟發(fā)展的良好氛圍，就成為擺在有關領導面前的綜合性課題。

    黨的十一由三中全會以來，桂林市的行政區(qū)劃經歷了多次調整：

    1981年5月7日，國務院批準（【國函44號】）將原桂林地區(qū)的陽朔縣劃歸桂林市管轄。同時，將靈川縣大圩公社的潛經、草坪2大隊和茯荔大隊的吳家、楊家2生產隊劃歸桂林市管轄。
　　1983年10月8日，國務院批準（【國函215號】）又將桂林地區(qū)的臨桂縣劃歸桂林市管轄。
　　1990年2月3日，國務院批準撤銷恭城縣，設立恭城瑤族自治縣。
　　1996年12月2日，國務院批準：將桂林市郊區(qū)更名為雁山區(qū)，并對桂林市市轄區(qū)的行政區(qū)劃作了相應調整：（1）擴大疊彩區(qū)的行政區(qū)域，將原郊區(qū)大河鄉(xiāng)、穿山鄉(xiāng)的清風村劃歸疊彩區(qū)管轄。（2）擴大秀峰區(qū)的行政區(qū)域，將原郊區(qū)甲山鄉(xiāng)劃歸秀峰區(qū)管轄。（3）擴大象山區(qū)的行政區(qū)域，將原郊區(qū)的二塘鄉(xiāng)、柘木鎮(zhèn)的同心、平山兩個村和穿山鄉(xiāng)的安新村劃歸象山區(qū)管轄。（4）擴大七星區(qū)的行政區(qū)域，將原郊區(qū)的穿山鄉(xiāng)（不含清風、安新兩個村）、朝陽鄉(xiāng)劃歸七星區(qū)管轄。（5）雁山區(qū)轄原郊區(qū)的雁山鎮(zhèn)、柘木鎮(zhèn)的（不含同心、平山兩個村）、大埠鄉(xiāng)、草坪回族鄉(xiāng)。
　　1998年8月27日，國務院批準（國函[1998]73號）：（1）桂林市和桂林地區(qū)合并，組建新的桂林市（地級）。（2）新的桂林市轄原桂林市的臨桂縣、陽朔縣和秀峰區(qū)、疊彩區(qū)、象山區(qū)、七星區(qū)、雁山區(qū)以及原桂林地區(qū)的靈川縣、荔浦縣、永�？h、全州縣、興安縣、灌陽縣、資源縣、平樂縣、龍勝各族自治縣、恭城各族自治縣。
　　2005年8月11日，秀峰區(qū)撤銷甲山鄉(xiāng)改設甲山街道辦事處，拉開了我市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的序幕。此次調整共涉及秀峰區(qū)、七星區(qū)以及臨桂縣、靈川縣、全州縣、興安縣、永福縣、資源縣、平樂縣。七星區(qū)：撤銷穿山鄉(xiāng)，改設街道辦事處。臨桂縣：撤銷保寧鄉(xiāng)，整建制并入五通鎮(zhèn)；撤銷渡頭鄉(xiāng)，整建制并入兩江鎮(zhèn)。靈川縣：撤銷公平鄉(xiāng)、青獅潭鄉(xiāng)、九屋鎮(zhèn)，設立青獅潭鎮(zhèn)。全州縣：撤銷朝南鄉(xiāng)，整建制并入該縣石塘鎮(zhèn)。興安縣：撤銷金石鄉(xiāng)，整建制并入該縣溶江鎮(zhèn)。永福縣：撤銷桃城鄉(xiāng)，整建制并入該縣永福鎮(zhèn)。資源縣：撤銷延東鄉(xiāng)、大合鎮(zhèn)，設立資源鎮(zhèn)。平樂縣：撤銷福興鄉(xiāng)、長灘鄉(xiāng)，整建制并入該縣平樂鎮(zhèn)。

    綜觀改革開放以來桂林市幾次行政區(qū)劃調整，有如下特點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃調整的力度比較大，市、縣區(qū)兩級行政區(qū)劃調整的力度比較小；二是桂林市城區(qū)和12縣管轄范圍在版圖上基本上原封不動，行政區(qū)劃基本上沒有變化；三是行政區(qū)劃的調整只是行政區(qū)域名稱的改變和行政隸屬關系的調整，市、縣兩級行政區(qū)域的內容、結構、面積沒有得到根本性的改變；四是行政區(qū)劃調整沒有完全反映全市經濟社會發(fā)展的客觀需要，桂林市城區(qū)發(fā)展空間過小的格局沒有得到根本性改變，除了1998年地市合并外，其他行政區(qū)劃的調整是技術性的、不具有影響全局的戰(zhàn)略意義。由此，我們可以得出一個基本結論：改革開放以來，桂林的行政區(qū)劃雖然經歷了多次調整，但各行政管轄疆域的面積卻沒有發(fā)生根本變化，行政管理的基本格局沒有發(fā)生變化，也沒有從根本上解決城市建設與發(fā)展空間過小、過窄的問題，更不能解決桂林市現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展所需要的大空間問題。桂林市、縣區(qū)兩級現(xiàn)行行政區(qū)劃即城區(qū)區(qū)劃和12縣行政區(qū)劃基本上是計劃經濟時代劃定的，是計劃經濟時代的產物。歷史的經驗表明，行政區(qū)劃調整僅僅改變縣區(qū)的行政歸屬是遠遠不夠的；行政區(qū)劃改革不從根本上解決城市發(fā)展所需要的空間過小過窄的問題，就會直接影響桂林城市發(fā)展的空間布局，制約了桂林經濟發(fā)展的總量，也影響了桂林城市功能的完善。

（二）桂林市行政區(qū)劃改革是實現(xiàn)“保護漓江、發(fā)展臨桂”戰(zhàn)略目標的需要

    桂林地處國家中西部地區(qū)，地域窄小，交通不便，資源相對貧乏，經濟發(fā)展相對落后，又是世界著名風景旅游城市，深受世人矚目，發(fā)展與保護的矛盾十分突出。桂林老城區(qū)建設規(guī)劃已經兩次修編，已建成城區(qū)面積近70平方公里，人口密度超過了國家規(guī)定標準。土地是財富之母。受旅游、歷史文化、文物古跡、漓江保護和喀斯特地形的影響和制約，無論是向東、向南、抑或是向北，可供城市縱深發(fā)展規(guī)劃利用的空間負荷十分有限，不足以承擔成千上萬億元GDP的重任，而桂林要追趕全國人民奔小康的發(fā)展步伐，需要有強大的現(xiàn)代工業(yè)作為支撐，同時，還需要有四通八達的交通來溝通與外界的聯(lián)系，也就需要有成百上千平方公里的空間來承載強大的現(xiàn)代工業(yè)、來布置發(fā)達的交通網絡與物流、來安排城市基礎設施建設。因此，破解桂林市發(fā)展與保護難題的唯一出路是向西發(fā)展，把位于桂林西部的臨桂、永福兩縣的部分土地納入桂林城市建設規(guī)劃利用的范圍�！氨Ｗo漓江，發(fā)展臨桂，再造一個新桂林�！庇勺灾螀^(qū)黨委確立的桂林城市建設發(fā)展總體的思路和目標是：建設新區(qū)、疏解老城，組團發(fā)展、重點向西，優(yōu)化布局、完善功能，為產業(yè)發(fā)展拓寬空間，給經濟發(fā)展提供依托，建設現(xiàn)代化的山水宜居城市和國際旅游城市。這一發(fā)展戰(zhàn)略部署，是在對桂林反復調研、多方征求專家意見的基礎上，經過認真研究后形成的，既是自治區(qū)領導集體高瞻遠矚、高屋建瓴的戰(zhàn)略構想，更是科學發(fā)展觀的具體落實，為桂林今后的發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向，也是桂林解決發(fā)展與保護矛盾沖突的根本出路。

    桂林城市向西發(fā)展，目標已經確定。實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的關鍵是要正確處理好桂林市與臨桂、永福等周邊縣的利益關系。向西發(fā)展,在臨桂縣和永�？h的土地上建設一個新桂林，從行政上、理論上看，并無不妥，畢竟臨桂縣和永福縣也是桂林市不可分割的組成部分；但是，在具體實踐過程中，勢必碰到難以繞過的體制問題。在財政分灶吃飯的體制下，市、縣兩級是不同利益的主體，特別是市、縣利益差別比較大的條件下，在縣一級利益的基本需求得不到基本保證的前提下，犧牲局部利益來確保整體利益的實現(xiàn)是不可能行得通的，臨桂新區(qū)和蘇橋經濟開發(fā)區(qū)運行的實踐已經說明了這一點。因此，向西發(fā)展必然要碰到體制理不順的問題，這是表象。隱藏在表象背后的本質是市、縣利益矛盾難以協(xié)調，給向西發(fā)展的具體工作帶來了種種困難，發(fā)展的手腳還是受到了嚴重制約，唯有調整行政區(qū)劃才是從根本上解決問題、解決根本問題的唯一出路�？梢姡�解決保護與發(fā)展問題的最終出路是調整行政區(qū)劃。老城區(qū)需要保護才能發(fā)展，新區(qū)建設只有納入城市總體規(guī)劃范圍，才有可能得到更好更快更大的發(fā)展；城市功能完善，新產業(yè)的布局均依賴于行政區(qū)劃的調整。所以，只有合理的調整現(xiàn)有的行政區(qū)劃，才能實現(xiàn)更好更快更大的發(fā)展，才能真正實現(xiàn)向西發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

（三）桂林市行政區(qū)劃改革是推進桂林市城市化建設與發(fā)展的需要

    城市化率是城市人口與全部人口的比值，它綜合反映了城市發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀。城市化既是社會經濟發(fā)展的綜合反映，也有一個長期漸進的過程。目前，全世界百萬人口以上的城市325座，千萬人口以上城市22座，這是人類生產、生活方式的巨大變化。所以，各個方面都高度重視城市化的進程。從世界城市化進程的歷史經驗看，各國推進城市化的主要手段主要有：一是工業(yè)化推進城市化。 世界各國的城市化都是伴隨著工業(yè)化而發(fā)生、發(fā)展的。工業(yè)化是城市化的最為直接的催化劑，第三產業(yè)只有在城市發(fā)展到一定規(guī)模、一定程度時才能取得相應地發(fā)展，同時，還要受到城市地位、性質等諸多社會條件的制約。二是交通引導城市化。人口的集聚離不開交通，而交通往往是城市發(fā)展的先導和必要條件。不同規(guī)模等級的城市必然要求相應等級的配套交通條件，反過來，一個城市的交通功能也展示了該城市在一國區(qū)域中的地位。我國許多城市興盛與衰落就反映了交通的變化，欽州、防城、北海因為港口這一海上交通功能的興起而進入地市級城市的行列，梧州卻因為人們出行方式改變而發(fā)展緩慢，柳州卻因為鐵路而崛起成為廣西工業(yè)城市，桂林市因為交通不便而人氣不旺制約了發(fā)展。三是行政區(qū)劃調整促進城市化進程加快。 行政區(qū)劃調整措施的實行，改變了各級領導層的思維取向，為城市發(fā)展準備了空間條件，便于城市統(tǒng)一規(guī)劃，從而加快了城市基礎配套設施的建設和經濟社會的發(fā)展，推進了城市擴張戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)。改革開放以來，遼寧省率先實行市管縣體制，當時的目的是為工業(yè)產品在縣里就近配套分配和解決城市蔬菜、肉類副食品供應問題，通過行政手段解決專署的分割和限制，這一做法很快被江蘇、廣東效仿，隨后波及浙江、吉林、湖北、黑龍江、河南等省，沿海城市很快把這一行政措施具體化，推動了經濟發(fā)展。四是城市重心遷移。城市中心遷移或把政治中心從經濟中心分離開來是一種超常規(guī)的思維方式，一再被世界各國和我國許多城市運用，實踐證明這是推進城市化進程最重要的手段之一。巴西把首都從里約熱內盧遷往巴西利亞帶動巴西東南部發(fā)展；華盛頓從紐約分離出來成為了新的政治中心，美國利用內華達州荒漠化地區(qū)的不利地理環(huán)境，建設了以博采娛樂業(yè)為特色的拉斯維加斯；統(tǒng)一后的德國把首都從波恩遷移到柏林，加快了東西德政治經濟的一體化。我國解放后吉林、河北、河南、廣西三省分別把省會從吉林、保定、開封、桂林遷往交通樞紐長春、石家莊、鄭州和南寧，促進了省會城市的繁榮。大理、麗江跳出老城發(fā)展新城的經驗，為條件相近的桂林市提供了現(xiàn)實的示范。

    桂林市的城市化率既低于全國城市平均水平,又低于區(qū)內南寧、柳州的水平，加快發(fā)展，推進桂林城市化進程刻不容緩。在不進則退、小進也是退的嚴峻形勢下，必須要有超常規(guī)的思維方式來推進桂林城市化進程的突破性進展，這種超常思維和推進發(fā)展的手段就是行政區(qū)劃的調整，因此，桂林行政區(qū)劃改革不僅必要而且勢在必行。

（四）桂林市行政區(qū)劃改革是提高依法行政管理效率的需要

    行政效率是行政管理活動的出發(fā)點和歸宿，提高行政效率是政府全部行政管理活動追求的最高目標。當今世界，各國政府都在想方設法，采取各種改革措施來提高行政效率，都認識到行政管理在促進經濟發(fā)展上起著決定性作用。行政部門的作用效果在很大程度上為經濟發(fā)展奠定了有利條件，有效地保證了政治和整個社會的凝聚力；行政效率直接影響著國民經濟效率、技術和組織革新的頻率。所以，提高行政效率，對生產力不發(fā)達、人口眾多、資源相對不足的我們社會主義國家和經濟相對欠發(fā)達地區(qū)、城市來說，具有特別重要的現(xiàn)實意義。制約行政效率提高的主要因素既有體制機構方面的原因，又有制度、行政人員、行政區(qū)劃的影響。

    歷史的經驗與城市建設發(fā)展的教訓告訴我們：目標既決定城市發(fā)展的方向，也影響城市建設的效率。一個搖擺不定的目標，必然影響城市發(fā)展的方向和速度，同時制約發(fā)展的效率。戰(zhàn)略目標必須管長遠，要有穩(wěn)定性、長期性和堅固性。回顧桂林市的城市建設之所以走過了那么多的曲折，就是因為城市建設與發(fā)展的戰(zhàn)略目標捉摸不準、搖擺不定。從60年代的輕工業(yè)城市，到70年代初的三線建設，再到70、80年代的旅游城市，最后到90年代的農林旅游城市，始終沒有很好地解決桂林市建設與發(fā)展的戰(zhàn)略定位問題；始終沒有很好地解決桂林市以什么產業(yè)為主導來支撐城市建設與發(fā)展的問題；始終沒有很好地解決桂林市向何處去的戰(zhàn)略問題；始終沒有很好地解決保護與建設、保護與發(fā)展的矛盾關系問題；結果導致了錯失發(fā)展良機、建設資金外流、控制人口規(guī)模等一系列的不利于城市建設與發(fā)展的政策出臺，導致了今天的桂林還要討論向哪里去發(fā)展和怎樣去發(fā)展的問題；導致了桂林城市小、空間窄、人口少、人氣低、經濟總量落后等一系列問題。

    正視現(xiàn)實，急起直追，奮發(fā)有為是桂林市城市建設與發(fā)展的唯一出路。走好這條道路，必須以科學發(fā)展觀為指導，確定一個適合桂林市情，能夠堅定不移得到以后各屆政府貫徹落實的城市建設與發(fā)展的戰(zhàn)略目標。這樣一個目標要有一定的高度——起碼能夠保證桂林市在未來30--50年的發(fā)展方向，同時，又能夠保證桂林市在未來30--50年能夠趕上全國的城市化水平；還要保證桂林市在未來30--50年在中國和全球城市中居有一席之地；還要有一定的廣度----能夠得到上級政府直到中央的認可與支持；能夠為廣大市民的接受、理解、支持和認可，不因領導的改變而改變�，F(xiàn)在，桂林城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標已經由廣西壯族自治區(qū)黨委確定，并得到了國內外專家學者和政府官員的一致好評，如2007年12月13日，博鰲亞洲論壇秘書長龍永圖在桂林聽取桂林市旅游發(fā)展情況匯報后說，桂林疏解老城，騰出中心城區(qū)發(fā)展旅游與商貿，不與游客搶資源、爭地盤的做法是明智之舉。要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標必須有強大的財力來支撐桂林的發(fā)展；要解決桂林城市建設與發(fā)展財力相對不足的困難，根本的是必須要集中精力發(fā)展工業(yè)經濟；要使桂林的工業(yè)經濟有一個突飛猛進的發(fā)展，首要解決的問題是要有一個較大的空間來安排現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)，在桂林要獲得這樣一個集中現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的區(qū)域，就必須打破現(xiàn)行的行政區(qū)域限制，從全市整體一盤棋的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)一整合行政資源，實現(xiàn)資源自由配置與共享。因此，行政區(qū)劃改革是桂林市當前現(xiàn)實的選擇。如果不對現(xiàn)有的行政區(qū)劃進行調整，一旦省管縣體制的確立，桂林城市建設與發(fā)展所需要的空間就沒有辦法直接從周邊縣取得，桂林的發(fā)展將變得更加艱難。因此，解決現(xiàn)有的市縣矛盾的根本出路是未雨綢繆，立即搶占城市建設與發(fā)展的空間至高點，迅速對現(xiàn)有的行政區(qū)劃做出調整，使桂林城市的發(fā)展預留下足夠的空間。
二、桂林市行政區(qū)劃改革的原則

    行政區(qū)劃隨著社會經濟發(fā)展而不斷發(fā)展變化是經濟基礎發(fā)展決定上層建筑改革的必然結果。從桂林行政區(qū)劃不適應經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實看，調整桂林市行政區(qū)劃的改革勢在必行。但是,改革必須圍繞戰(zhàn)略目標并嚴格遵循科學發(fā)展的規(guī)律來推進。因此，桂林行政區(qū)劃調整必須堅持如下原則：

    一是必須堅持相對穩(wěn)定與慎重改革相統(tǒng)一的原則。行政區(qū)劃的改革與調整涉及面寬，影響面廣，不僅事關市縣鄉(xiāng)村四級行政體制的變化和全市人民生產生活，而且影響到國內外的聯(lián)系與交往，必須遵循行政區(qū)劃調整的一般性規(guī)律,一次調整到位能夠基本解決影響和制約桂林經濟社會發(fā)展的重大問題，不僅使桂林城市發(fā)展獲得廣闊的空間，而且贏得發(fā)展的時間，為未來的桂林打下幾十年的發(fā)展基礎；必須僅僅圍繞“保護漓江、發(fā)展臨桂”戰(zhàn)略目標來推進改革，使行政區(qū)劃調整真正成為推動桂林經濟社會發(fā)展的重要手段和根本性措施。

    二是必須堅持突出重點、整體推進的原則。這次行政區(qū)劃調整的目標是擴大市區(qū)的發(fā)展空間，著力解決市區(qū)發(fā)展受制行政區(qū)劃，造成城市發(fā)展過小、過窄、過慢的問題。因此，改革的重點是市區(qū)，涉及市區(qū)五城區(qū)和周邊三個縣，改革的空間范圍也涉及縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社三級行政架構，必須從戰(zhàn)略需要出發(fā)，堅持整體推進原則，對縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社三級行政區(qū)劃實行同時調整，徹底解決城郊分割，區(qū)界不清，行政管理困難和“村不管居、居難管村”等問題。

    三是必須堅持有利于推進城市化工業(yè)化的原則。桂林在推進城市化進程中碰到的根本問題是，受山水自然地理條件限制，老城區(qū)沒有發(fā)展的地理空間，新城區(qū)不能從老城區(qū)自然向外延伸，造成工業(yè)發(fā)展布局受到限制，城市發(fā)展總體規(guī)劃和工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃都難以進行，城市功能難以完善。行政區(qū)劃調整必須從根本上解決城市發(fā)展總體規(guī)劃和工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃難以落實的困難和問題，有利于理順城市管理的行政體制，實現(xiàn)通過行政區(qū)劃改革來促進桂林的城市化工業(yè)化的目標。

    四是必須堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則。由于行政區(qū)劃滯后于城市發(fā)展，桂林出現(xiàn)了城市發(fā)展吞噬農村影響農村規(guī)劃建設，農村又反過來扼制城市發(fā)展的現(xiàn)象，造成城郊之間犬齒交錯，區(qū)界不清、責任不明，在治安管理、人口管理、環(huán)境衛(wèi)生、市政交通布置等方面存在很多問題。桂林城市周邊的諸多矛盾和弊端的出現(xiàn)，其根源在于行政區(qū)劃調整工作的滯后性，影響了城市建設與發(fā)展。桂林行政區(qū)劃的改革就是要解決社會主義市場經濟條件下，桂林市暴露出來的城鄉(xiāng)之間諸多的不適應、不協(xié)調的問題，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的發(fā)展，強化中心區(qū)對周圍區(qū)域帶動輻射的功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；就是要著力提升桂林城市功能，把城市內的農村城市化，把城市周邊的農村吸納進城市，使城市獲得廣闊的發(fā)展空間，農村獲得城市發(fā)展的資源，共享城市發(fā)展的成果；就是要最終實現(xiàn)桂林城鄉(xiāng)職能整合、統(tǒng)籌管理，良性競爭，共同發(fā)展。

    五是必須堅持有利于提高行政效率的原則。行政成本過大、行政資源浪費嚴重、行政效率低下是行政區(qū)劃改革必須解決的課題。桂林市就人口規(guī)模而言，80萬人口的縣僅有全州一個；40—50萬人口的縣2個，即平樂與臨桂；30—40萬人口的縣3個，即靈川、興安、荔浦；20—30人口的縣區(qū)6個，即象山區(qū)、七星區(qū)、陽朔縣、永福縣、灌陽縣、恭城瑤族自治縣；10-20萬人口的縣區(qū)4個，即秀峰區(qū)、疊彩區(qū)、資源縣、龍勝各族自治縣；10萬人口以下的區(qū)1個，即雁山區(qū)（7萬）。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積在200平方公里左右，人口規(guī)模卻只有3.5萬人左右，還有20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口不足1萬人。麻雀雖小，五臟俱全。桂林市行政成本之高顯而易見。通過行政區(qū)劃的改革，可以減并縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位數(shù)量，降低全市行政的成本，減少行政浪費，提高行政的效率，由此，促進桂林城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置，進一步推動全市的經濟社會發(fā)展。

    六是必須堅持方便群眾生產生活的原則。行政區(qū)劃不僅決定一個城市功能的完善，而且決定城市交通的規(guī)劃與布局，深刻地影響著廣大人民群眾的生產生活與社會交往。靈川縣東部的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要穿過市區(qū)才能到達縣城，臨桂縣東南部的三鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要穿越市區(qū)，才能轉到縣城，雁山區(qū)的草坪回族鄉(xiāng)為漓江分割，要穿過市區(qū)，轉一個大灣才能到區(qū)政府所在地雁山鎮(zhèn)。目前桂林市的行政區(qū)劃確實給部分市民的生產生活與社會交往活動帶來了諸多不方便，確有調整改革之必要。通過行政區(qū)劃的改革與調整，可以根據(jù)自然地理分割和交通的現(xiàn)狀來理順行政隸屬關系，減少交通等基礎設施的投入浪費，更加合理、更加方便、更加快捷地安排好人民群眾的生產生活和社會交往，從而促進社會的和諧與發(fā)展。

三、桂林市行政區(qū)劃改革的基本設想

    根據(jù)桂林市經濟增長的規(guī)律和速度， 按全市GDP年均增長速度10%計算，5年實現(xiàn)翻一番，2020年后全市GDP總量將超過4000億元，工業(yè)總產值將達到6000億元左右，財政收入將超過400億元，到那時市區(qū)人口將增加到300萬，城市建成面積將達到200平方公里。要實現(xiàn)這樣一種奮斗目標，桂林市行政區(qū)劃改革的基本設想方案應該是：
    （1）擴大七星區(qū)行政管轄范圍，將靈川縣、雁山區(qū)漓江以東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)——靈田鄉(xiāng)、海洋鄉(xiāng)、潮田鄉(xiāng)、大境瑤族鄉(xiāng)、大圩鎮(zhèn)、草坪回族鄉(xiāng)和疊彩區(qū)大河鄉(xiāng)漓江以東的幾個村劃歸七星區(qū)管轄，將七星區(qū)原來管轄的朝陽鄉(xiāng)改為街道辦事處，以實現(xiàn)國家高新區(qū)產業(yè)向東部大圩、靈田兩個方向擴展。調整后的七星區(qū)（高新區(qū)）轄五鄉(xiāng)一鎮(zhèn)四個街道辦事處，面積1080平方公里，人口34萬。

　　（2）實現(xiàn)疊彩區(qū)與秀峰區(qū)合并，成立疊秀新區(qū)。將原疊彩區(qū)漓江以東的行政村劃歸七星區(qū)管轄，桃花江以西、以南的地區(qū)劃歸象山區(qū)管轄，象山區(qū)南門橋、桃花江以北、以東城區(qū)劃歸疊秀區(qū)管轄，并將靈川縣的定江鎮(zhèn)整體劃歸疊秀區(qū)，將大河、定江改為街道辦事處；調整后的疊秀區(qū)南起南門橋，東至漓江，西至桃花江，北接城北區(qū)（靈川縣）跨環(huán)城高速路，全部為城市居民區(qū)，無農村人口。疊秀區(qū)轄8個街道辦事處，面積189平方公里，人口30萬。
　　（3）保持象山區(qū)名稱不變。將雁山區(qū)的柘木鎮(zhèn)、靈川縣大圩鎮(zhèn)漓江以西的鄉(xiāng)村，包括華僑農場，秀峰區(qū)甲山辦事處桃花江以南、以西的村街劃歸象山區(qū)管轄，并將柘木、二塘兩鎮(zhèn)改為街道辦事處。調整后的象山區(qū)轄6個街道辦事處，北起桃花江，南與雁山區(qū)接壤，西與臨桂新區(qū)為鄰，東至漓江，包含了華僑農場、萬福工業(yè)園的老城新區(qū)，面積152平方公里，人口30萬，全部為城市居民，無農村人口。

　　（4）保持雁山區(qū)名稱不變。將草坪回族鄉(xiāng)劃出歸七星區(qū)，原臨桂縣的南邊鄉(xiāng)、六塘鎮(zhèn)、會仙鎮(zhèn)和永�？h羅錦鎮(zhèn)劃歸雁山區(qū)管轄，調整后的雁山區(qū)轄雁山、會仙、大埠、六塘、南邊山、羅錦兩鄉(xiāng)四鎮(zhèn)，面積873平方公里，人口20萬。
　�。�5）新成立西城區(qū)（或稱臨桂新區(qū)、下同）將永�？h的蘇橋鎮(zhèn)劃歸西城區(qū)管轄，并將原臨桂縣的臨桂鎮(zhèn)、兩江鎮(zhèn)、四塘鎮(zhèn)、五通鎮(zhèn)、碗田鄉(xiāng)、黃沙鄉(xiāng)、中庸鄉(xiāng)、茶洞鄉(xiāng)、渡頭鄉(xiāng)劃歸西城區(qū)管轄。調整后的西城區(qū)下轄臨桂、四塘、兩江、蘇橋、五通、碗田、黃沙、中庸、茶洞9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和蘇橋經濟開發(fā)區(qū)，面積1887平方公里，人口40萬。

　�。�6）改靈川縣為桂林市城北區(qū)。城北區(qū)下轄三街、靈川、潭下、青獅潭、蘭田5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原屬靈川縣的定江劃歸疊秀區(qū)，東邊靈田、海洋、潮田、大境、大圩劃歸七星區(qū)。城北區(qū)面積1030平方公里,人口20萬。
　�。�7）保留永�？h。將原永�？h的羅錦鎮(zhèn)劃歸雁山區(qū)管轄、蘇橋鎮(zhèn)劃歸西域區(qū)管轄。永�？h轄永福、廣福、堡里、北壽、永安、三皇、龍江7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積2440平方公里，人口21萬。

（8）改陽朔縣為桂林市陽朔區(qū)，原行政區(qū)劃不變。

（9）改興安縣為興安區(qū)，原行政區(qū)劃不變。

（10）荔浦縣升格為縣級荔浦市，原行政區(qū)劃不變。

（11）全州縣升格為縣級全州市，原行政區(qū)劃不變。

（12）平樂、恭城、灌陽、資源、龍勝五縣名稱、區(qū)劃保持不變。

　　調整后的桂林市下轄七星、疊秀、象山、雁山、西城（臨桂）、城北、陽朔、興安8個城區(qū)和荔浦、全州兩個縣級市，以及資源、灌陽、恭城、龍勝、平樂、永福6個縣，變12縣5城區(qū)為6縣8區(qū)2市，縣區(qū)行政建制單位減少一個，城市發(fā)展空間擴展了5倍，城區(qū)人口增加了2.4倍，接近300萬，并為將來雁山區(qū)與象山區(qū)的合并打下準備條件。

四、行政區(qū)劃改革的準備工作

（一）加強領導，科學規(guī)劃論證

    行政區(qū)劃改革與調整是一項復雜的系統(tǒng)工程，重組桂林市城區(qū)的成功與否，都將直接或間接地影響甚至決定著桂林市的未來發(fā)展，而且這一作用將是一個較長期的過程，所以，無論黨政領導，還是主管部門，都要慎重對待、認真行事，必須組成專門的班子，經過實地調查、反復研究、系統(tǒng)分析、充分論證，然后水到渠成地做出科學、合理的正確決策，圓滿完成這項事關全市政治、經濟、文化生活中的大事，進而徹底實現(xiàn)桂林市行政轄區(qū)調整的全部內涵。

    調整行政區(qū)劃是一件大事，也是一件難事，更是一件誰也不想沾手的麻煩事。但它的確也是絕大多數(shù)老百姓期盼已久的一件好事，它關系到全市500多萬人的切實利益，許多老百姓已經注目很久了。桂林市行政區(qū)劃調整是一項具有前瞻性、政策性很強的大工程，設及部門、事物之多，費用、工作量之大可想而知。但我們相信，只要市委、市政府決心大、主意正、真心實意為老百姓辦實事，一切困難、阻力、障礙都會迎刃而解的，人們的期盼終究會變成現(xiàn)實。

（二）做好城市功能定位與產業(yè)布局規(guī)劃

　　發(fā)達國家發(fā)展的經驗和我國東部發(fā)達地區(qū)發(fā)展的實踐經驗證明，不僅城市要有良好的功能定位，而且產業(yè)布局不能貪多求大，主導產業(yè)的單一性更能彰顯城市的特色，而城市特色又是吸引投資、積聚人氣必不可少的前提條件之一。為此，把城市的功能定位與主導產業(yè)布局結合起來進行規(guī)劃，是促進桂林市城市建設與發(fā)展的重要條件，也是行政區(qū)劃改革的目的所在：

　　（1）七星區(qū)（國家高新技術區(qū)）的定位就是桂林市的國家高新技術產業(yè)集中區(qū)，主導產業(yè)為：電子信息產業(yè)，光電一體化產業(yè)，軟件開發(fā)業(yè)，會展經濟等產業(yè)。
　　（2）疊秀區(qū)：該區(qū)在全市主要承載第三產業(yè)，功能定位于古城文化保護與旅游開發(fā)區(qū)，也是全市物流集中區(qū)，重點發(fā)展的主導產業(yè)為：商住、餐飲、文化保護、旅游、商貿、物流、金融等產業(yè)。

　�。�3）象山區(qū)：該區(qū)在全市的功能定位與疊秀區(qū)相同，同屬于第三產業(yè)集中區(qū)，重點發(fā)展商貿旅游和食品、工藝品加工業(yè)，旅游紀念品加工產業(yè)，集中開發(fā)旅游物流業(yè)，在城市功能定位方面，起到與疊秀區(qū)互補的作用。
　�。�4）雁山區(qū)：該區(qū)在全市主要承載文化、教育、科研功能，重點開發(fā)與知識產權相關的無形產業(yè)，是全市高校、研發(fā)集中區(qū)。

　�。�5） 西城（臨桂）區(qū)：該區(qū)在全市主要承載行政和第二產業(yè)集中區(qū)功能，重點發(fā)展商住、機械制造等主導產業(yè)；位于西城區(qū)的蘇橋經濟開發(fā)區(qū)，主要承載全市的第二產業(yè)集中發(fā)展基地，重點發(fā)展的主導產業(yè)為：生物醫(yī)藥、能源、建材、化工、林木業(yè)和有輕度污染的二、三類產業(yè)。

　　（6）陽朔區(qū)：該區(qū)在全市主要承載休閑度假功能，重點發(fā)展與旅游休閑度假相關的產業(yè)。
　�。�7） 城北區(qū)：該區(qū)在全市主要承載市民休閑的功能，重點發(fā)展與居民休閑相關的農家樂產業(yè)、餐飲業(yè)，適當發(fā)展無污染的加工業(yè)，以確保桂林老城的安全。

　�。�8） 興安區(qū)：該區(qū)在全市主要承載高檔休閑度假和民俗文化、古跡保護功能。分兩片規(guī)劃：靈渠——漓江——華江片重點承載文化旅游產業(yè)；湘江流域重點發(fā)展以建材、冶煉、農產品加工為主導的產業(yè)區(qū)，確定為農副產品加工業(yè)集中區(qū)。
　　城市功能確定后，凡不符合城市功能定位的產業(yè)，要通過市場化引導逐步遷出、遷入，以實現(xiàn)和促進產業(yè)的合理歸并與布局；新開辦的產業(yè)，則按照城市功能定位指導落戶；為了實現(xiàn)功能分類的目標，全市應制定統(tǒng)一的產業(yè)布局規(guī)劃指導意見和各城區(qū)產業(yè)發(fā)展指導目錄，以改變全市目前產業(yè)發(fā)展和引進項目的無序狀態(tài)。
　　（三）加強城市交通等基礎設施建設

    交通是城市建設與發(fā)展的骨架和動脈，也是城市人氣聚集和物流疏散的基礎性條件。桂林市城市交通要分幾個層次來考慮規(guī)劃和建設：

    一是要把周邊城市的發(fā)展可能對桂林的影響輻射作用作為進出桂林的大交通予以考慮規(guī)劃和建設。城市與城市的輻射影響是相互的，互利的。制約桂林發(fā)展的交通是湘桂線一軸進出，不利于人流、物流分暢。未來的桂林僅增加貴廣一軸（與湘桂線構筑X型交叉），也不夠，還應該把半徑400公里的郴州、韶關、邵陽和懷化納入桂林大交通體系，爭取國家的支持，使桂林成為地跨湘桂粵黔四省的交通樞紐城市。未來桂林的交通，南北軸，應北起邵陽，南至梧州通珠三角，南北軸主要依靠高速公路和鐵路來實現(xiàn)；東北——西南軸即湘桂線，北起長珠潭實驗區(qū)，南至北部灣經濟開發(fā)區(qū)，主要靠湘桂線高速鐵路、高速公路來實現(xiàn)；西北——東南軸，西北自成都、重慶起，經懷化至桂林，西南經賀州出珠三角地區(qū)，主要通道有貴廣高速鐵路、渝廣高速公路；東西軸，西起昆明、貴陽，經過桂林出郴州、韶關，分兩條線建設：（1）高速公路線：昆明——貴陽——桂林----南線下賀州——韶關——汕頭；北線過郴州——贛州——瑞金——廈門。（2）鐵路線：昆明——貴陽---桂林---南線經賀州---韶關——汕頭；北線過郴州——贛州——瑞金——廈門。如果能得到國家的支持，如果桂林在未來20年內，四軸交通得以實現(xiàn)，那么，桂林的“米”字交通體系，將使桂林成為便捷快速的立體交通樞紐城市。同時，還會進一步加強桂林兩江國際空港在國家交通的戰(zhàn)略地位。

　　二是要把桂林市區(qū)的大外環(huán)交通作為支撐桂林經濟發(fā)展，溝通城區(qū)聯(lián)系的橋梁予以考慮。桂林市環(huán)城高速已經建成，東二環(huán)線已經建成通車。未來20年桂林市的交通發(fā)展，還必須考慮大外環(huán)線，用一級公路或高速公路（局部路段）把兩江——蘇橋——雁山——大圩——靈田——三街——潭下——九屋——五通——兩江連接起來，以實現(xiàn)桂林中心城區(qū)大外環(huán)交通體系，加上一小時通縣交通公路，桂林就能夠實現(xiàn)快速迅捷進出與溝通的目標。

　　三是要把城市主干道作為支撐桂林經濟發(fā)展的基礎性條件放在優(yōu)先地位予以考慮。目前，急需考慮的城市主動脈有臨（桂）——蘇（橋）路；萬福路西延長線臨桂林新區(qū)—蘇橋路；臨（桂縣城）——雁（山鎮(zhèn)）路；蘇（橋）——雁（山）路；橫（塘）——萬（福）路；西二環(huán)路東接東二環(huán)，西經甲山到機場路；西三環(huán)（雄虎山莊經蘆笛廠——定江——八里街）。這些城市主動脈的打通，桂林城市發(fā)展的框架就能夠樹立起來，城市形象就能得到根本改變。

　　水源是城市發(fā)展的命脈。未來桂林城市的用水主要依靠四江四庫，即漓江、義江、尋江、西江和青獅潭、小溶江、川江、華江四個水庫供水。臨桂新區(qū)和蘇橋經濟開發(fā)區(qū)的近期生產生活用水要靠從永�？h西江調水來解決（從永�？h北壽河與龍江河交叉口取水，穿11公里遂洞到李宗仁故居后面山崗分流，向東引水到臨桂新區(qū)，向南引水到蘇橋經濟開發(fā)區(qū)）；市區(qū)遠期用水既可以考慮從龍勝縣江底鄉(xiāng)的尋江向漓江上游小溶江補水，也可以考慮從興安縣五里峽水庫、湘江上游向漓江補水；跨流域調水是未來解決桂林市300萬城市人口生產生活用水的根本保證。

　　污水處理是城市最重要基礎設施之一，進來的水還必須流出去。解決的辦法是，第一步就是要實現(xiàn)每個縣城有一座污水處理廠；第二步是重點建設雁山、臨桂四塘、蘇橋三個重點污水處理廠；第三步是各建制鎮(zhèn)也要有一座污水處理廠；第四步對城區(qū)幾個污水處理廠進行改能擴建，同時分區(qū)域建設垃圾轉運站，以確保桂林城市的清潔衛(wèi)生。

（五）加強宣傳工作，增強行政區(qū)劃改革的社會支持與認同

    科學、合理、有序、穩(wěn)妥地調整桂林市行政區(qū)劃，不僅可以滿足保護漓江、發(fā)展臨桂的良好愿望，為經濟建設提供合理、適度的發(fā)展空間，而且能夠促進桂林全市的經濟發(fā)展和社會進步。通過行政區(qū)劃改革，城區(qū)地域逐步擴大、城鄉(xiāng)逐漸融合、界限漸漸消失，導致經濟活動的各項要素能夠盡最大限度地物盡其用，使人才的流動、資金的投放、資源的配置、市場的調劑、信息的共享等進入了一個嶄新的天地，這是利民利市的好事實事。因此，要有計劃、有策略地做好宣傳工作，加大宣傳的力度，讓上級黨委政府了解這項改革的意義，在計劃安排上調配支持這項改革的資源；讓全市領導干部看到這項改革的必要性，在工作中自覺理解服從這項改革的需要；讓全市人民看到這項改革帶來的實實在在的好處，增強理解支持這項改革的認同感；一句話，要通過各種宣傳手段來為桂林行政區(qū)劃改革營造一個良好的環(huán)境，為行政區(qū)劃的調整打下一個良好的社會基礎。

作者聲明：

1、本文只是個人的觀點和看法，之所以貼出來，目的只是起拋磚引玉的作用，對文章中的觀點大家可以展開討論、批評、辯論，但不希望不講道理，也不愿意斷章取義，剪裁文章；
2、本文標題用“勢在必行”只是反映桂林行政區(qū)劃調整的一種必然趨勢，并不能理解為“馬上”、“立即”調整，作者不是市領導，不能精確地把握調整的條件和時機，事實上，作者在文章中，只是提出了為行政區(qū)劃調整做好準備工作，沒有說，要立即進入決策程序；

3、行政區(qū)劃改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的利益，一般情況下，沒有膽識的領導，也不能下決心去碰如此復雜、吃力不討好、不能顯示政績的問題。而且這一設想也許與市委、市政府正在做的一些重大改革措施發(fā)生沖突與矛盾，飯必須而且只能一口一口地吃，工作必須區(qū)分輕重緩急，一屆領導也不可能把所有的問題都解決完，這是可以理解的。但是，行政區(qū)劃的改革的準備工作是可以兼顧進行的，因為，行政區(qū)劃改革需要一個很長的時間，并不是市本級能夠最終決定的。唯其如此，所以才要未雨綢繆，早做準備。

4、行政區(qū)劃改革不能簡單地理解為撤并合，對桂林而言，最根本最關鍵的是不僅要獲得用來布置產業(yè)的發(fā)展空間，而且還要贏得追趕區(qū)內外發(fā)達城市的時間。